PLANO ESTRATÉGICO DE FRONTEIRAS E GESTÃO PARA O RESULTADO EM POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA
Sérgio Flores de Campos[1]
1. Introdução
O desenvolvimento política nacional de segurança em fronteiras determinada uma forma diferenciada para a gestão do sistema de Segurança Pública em todos os níveis do Estado. Em se tratando de fronteira direciona-se promoção da Segurança Pública a um conjunto de medidas e processos jurídicos e políticos para o fortalecimento da democracia global visando controlar e reduzir danos ao patrimônio público e privado produzidos pelo crime transnacional, bem como afastar a população de riscos à vida, através de esforços comuns entre as Nações. O marco legal que passa, então, a orientar as políticas de segurança pública para a fronteira é encontrado no Plano Estratégico de Fronteiras, Decreto Federal 7496/2011 que une a Defesa, Segurança Pública e Receita Federal. Assim, esta proposta conduz a conceitos como a Governança, tratada por Muniz (2009) como “uma articulação de interesses e tomada de decisão entre múltiplos atores que atuam em cooperação, motivados pela expectativa de que essas ações conjuntas resultem na solução mais eficaz para os problemas em foco”.
Gera, portanto, uma corresponsabilidade. Dentre a ampla gama de elementos constantes neste marco legal, trata o presente trabalho da capacidade dos gestores em compreenderem a existência de uma cooperação institucional, nacional e internacional, vinculada a resultados a partir da incorporação de conceitos, métodos e responsabilidade com o impacto causado pelas ações produzidas. Ou seja, deparamo-nos com elementos de Gestão Pública sob o parâmetro da Segurança Pública em Fronteira. Assim, o trabalho objetiva trazer a tona este debate e apresentar soluções para a qualificação de gestão para segurança pública em fronteira a partir de um conceito de governança e ajuste de parâmetros de desempenho.
2. Aproximação entre Nações
A transição que obrigou as Nações a pensarem as parcerias como fator de desenvolvimento, para se auto fortalecerem, também influencia ao sistema de órgãos públicos na atualidade. Assim, exemplificam-se as relações econômicas entre países emergentes, ou as relações a ratificadas por acordos como é o caso do Brasil e Uruguai abrangendo educação, saúde e segurança. Neste caso o Decreto nº 6.731, de 12 de janeiro de 2009 promulga o Acordo entre os dois países sobre Cooperação Policial em Matéria de Investigação, Prevenção e Controle de Fatos Delituosos, celebrado em Rio Branco, Uruguai, em 14 de abril de 2004.
Isto, sendo uma tendência entre as Nações, cria uma Cidadania Regional: reconhecimento de direitos e deveres do cidadão sul-americano, a quem se oferta um serviço policial de qualidade independente da sua nacionalidade.
3. Uma Estratégia para Segurança Pública em Fronteira
É salutar, inicialmente, descortinar o Decreto 7496/2011, através de seu conteúdo, quando propõe inicialmente a aproximação de Defesa e Segurança Pública, a interelação entre União. Estados, Municípios e Países vizinhos. Foca-se, neste caso, ao princípio da Subsidiariedade presente no cerne do instrumento legal, tratado por Monh e Souza (2010, p. 61) como a qualificação:
“da relação entre dois elementos ou componentes de um sistema, dispostos em diferentes instâncias ou níveis de poder ou organização.” Também, “o princípio da subsidiariedade pretende servir como uma fórmula de harmonia, atuando com a finalidade de regular a relação que se estabelece entre a sociedade civil e o Estado”. Ainda, conduz a uma relação do tipo coordenada e complementar. Assim: “complementar, utilizado quando um elemento vem em auxílio, assistência ou reforço a outro... coordenada, pela qual se estabelece uma parceria ou concurso entre os elementos para desempenhar as ações que atenderão à finalidade que almejam”.
A partir desta composição, inicia-se uma estruturação que obrigatoriamente deve partir da incorporação de conceitos para, então, materializar-se nas práticas. Quando se fala em conceitos, imagina-se um Planejamento de Ações em Fronteira vinculado a um Plano Estratégico. Neste sentido, traçar elementos basilares para ações em fronteira, determina a qualidade de execução. Primeiramente, estabelecer o vínculo da ação institucional ou multinstitucional aos Programas de Governo, aqui se fala de modo geral, a partir dos Planos Plurianuais e Leis Orçamentárias. Ou seja, o gestor público deve conhecer os Programas que afetem o tema fronteira tanto para adequar seus projetos como buscar, pela inexistência de programas a articulação que resulte na sua inserção em futuros governos. Assim, este gestor necessita conhecer elementos que darão novo status ao seu trabalho por solidificar seu planejamento e conectá-lo aos orçamentos públicos. Há, portanto, uma lógica a ser tratada, que inicia pelo alinhamento dos interesses Institucionais aos Programas de Governo, a formatação de uma estratégia, metas e formas de controle de desempenho e resultados efetivos.
No que se refere aos eixos de uma estratégia voltada à segurança pública em fronteira destaca-se os seguintes aspectos: Tecnologia, Gestão, Pessoas, Pesquisa e produção de conhecimento. Tais elementos definirão a condução de um planejamento que seja abrangente e esteja comprometido com resultados, em razão de limitações formais que restringem um amplo tratamento da matéria, este estudo foca-se, então na gestão e nas medidas de desempenho para a articulação de segurança pública em fronteira.
4. Gestão
Bento (2003, p. 9) afirma que o Estado Moderno esta posicionado sobre três valores fundamentais, segundo a) o humanismo norteado pelo princípio da dignidade humana, o qual se relaciona ao atendimento dos direitos inerentes ao cidadão; b) o pluralismo considerado como o reconhecimento do dissenso e a composição dos diversos interesses sociais de forma a transformá-los em vontade política; por fim, c) o reformismo que é a necessidade do Estado em adaptar-se para resolver seu problema estrutural com vistas ao gerenciamento da vida coletiva a que se propõe. A conciliação destes valores requer, então, uma transformação no que se refere à governabilidade, uma vez que:
O êxito das políticas governamentais requer não apenas a mobilização de instrumentos institucionais técnicos, organizacionais e gestão, controlados por burocratas, mas também estratégias políticas, de articulação e de coalizões que deem sustentabilidade e legitimidade as decisões, o que devera ser feito por quem quer que ocupe o poder, independente do grupo ou partido ou extração ideológica a que se vincule. ( BENTO. 2003, p. 85)
5. Medidas de Desempenho para políticas de segurança pública em fronteira
Desta forma, o Estado, através da sua administração, é conduzido a uma readaptação fundamentada em elementos como eficácia e controle. Assim, solidifica-se a relação do Estado com a sociedade e vice-versa, em que o Estado possui uma complexa responsabilidade de aprimorar-se, ser um articulador e um mediador; e a Sociedade, que reúne as condições de objeto da ação estatal e ao mesmo tempo partícipe das políticas. Esta situação cria compromissos entre as partes conduzindo os agentes políticos e públicos para a responsabilidade pelos efeitos de seus atos e pela correta interpretação dos anseios da sociedade; à sociedade, o acompanhamento das políticas públicas e a participação para a qualificação da paz social. Diante desta realidade deve haver uma estreita conexão entre estado e Sociedade. Ou seja, não mais basta a eficiência que a antiga burocracia objetivava, chega-se, portanto, a uma realidade em que o resultado é fundamental para a avaliação dos serviços públicos. Compreendendo-se como resultado o impacto que produz junto à sociedade.
A qualidade pretendida pelo serviço público deve objetivar a satisfação do cidadão. Para Alonso Nunes (1998, p.10) a experiência nacional e internacional demonstra que a medição e divulgação do desempenho no serviço público determinam mudanças organizacionais, destacando objetivos da medição: “promover a redução de custos com a melhoria dos serviços prestados; servir de guia para avaliar o impacto efetivo das decisões tomadas; servir de parâmetro para a competição administrativa entre unidades prestadoras de serviço”.
Para qualificar o serviço e alcançar efeitos desejados junto à sociedade exige-se uma estratégia organizacional clara e em conformidade com um sistema de indicadores operacionais (BANDEIRA, 2009). Estes indicadores dão o suporte para a medição de desempenho da organização, explicado por Corrêa (2008, p.159) como “o processo de qualificar a ação, em que medição é o processo de quantificação da ação que leva ao desempenho”.
O desenvolvimento de políticas públicas, compreendidas como resultado da interação social em um governo representativo conduz a necessidade de se perceber de forma clara o que acontece na administração publica. Não há mais suporte para retórica no do serviço público, o cidadão quer resultados. Então, toda a construção em torno da ação da administração pública que caminha a partir da interação com a sociedade em busca de êxito de suas propostas e ações, deve sustentar-se em padrões que encontram nas ferramentas de gestão sustentabilidade técnica para a argumentação e a ação qualificada.
Beato (2008, p.204) reconhece a complexidade que envolve as organizações policiais: “Não é fácil avaliar a qualidade do serviço de um policial nas ruas [...]. Tampouco é simples avaliar o resultado desta atividade”, percebe ainda, no trabalho da polícia, metas e objetivos abstratos e intangíveis tais como segurança e ordem. Assim, a não ocorrência de um crime seria o reconhecimento da excelência do serviço, porém para a administração policial indicadores de produção (output) são apreensões de armas, prisões, operações realizadas. Alerta para a falta de relacionamento entre eventos dentro de um padrão temporal-espacial o que cria um serviço desarticulado e contribui para a inércia e ineficiência das organizações de segurança pública.
Reforça-se que para a sociedade interessa a manutenção de baixos índices de criminalidade. Nesta interpretação, em uma área em que se mantenha essa percepção de segurança, poderá haver um decréscimo nas ações de polícia, sem que isto signifique ineficiência e ineficácia do serviço. Em contrapartida, em outra área em que há índices elevados de criminalidade e, ao mesmo tempo, a pronta resposta pelas ações de polícia, pode não haver eficácia, apesar de o trabalho ser eficiente.
Uma avaliação de desempenho deve estar adequada à missão, valores, metas da organização. No caso de uma organização policial que busca legitimidade adequando-se às propostas contemporâneas de trabalho voltadas ao cidadão e próxima as suas expectativas, os indicadores deverão conter as suas metas e conjuntos de serviços que se propõe a prestar e aquilo que realmente executa. Trazendo ainda à concepção, de acordo com Bandeira (2009, p.3), de indicadores relacionados ao “incremento tecnológico, as inovações no processo produtivo fomentando a relação entre produção e estratégia”. Há de se alinhar ainda, a avaliação em torno das políticas que são desenvolvidas fora da esfera de competência da polícia, mas que convergem para sua eficácia, como área de saúde e educação, a título de exemplo.
A reflexão técnicas para qualificar o trabalho da polícia, desta maneira, possui uma ampla gama de ferramentas que podem ser aplicadas. Neste sentido, optou-se por uma análise, conforme parâmetros de desempenho tratados por Siqueira (2007) e por Sinck e Tuttle (1993) lançando-os sobre conjunto de processos produtivos e, em seguida, sobre os resultados alcançados. Assim, utilizam-se os seguintes parâmetros: eficiência, eficácia, qualidade, qualidade de vida no trabalho, inovação, produtividade e orçamentalidade. Para fins de exemplo de administração de um sistema, utilizam-se estes parâmetros referenciais oferecendo uma aplicabilidade dentro das práticas em segurança pública:
A partir desta concepção da operação global de prestação de serviço em segurança pública percebe a preocupação com o desempenho interno (que envolve aspectos relacionados à eficiência, inovação e qualidade de vida do trabalhador) e externo (relacionado à eficácia e lucratividade[2] / orçamentalidade[3]). A qualidade, neste entendimento, aparece ocupando tanto o processo interno como o resultado, pois desde a forma de realizar, até a percepção de quem recebe o serviço é fundamental para a apreciação do desempenho. Ou seja, entendam-se como processo interno as medidas adotadas pela administração e a realização do serviço pelo profissional na linha final de ação, independente do local em que é realizado. Por seu turno a concepção do resultado vincula-se à sociedade já fora do ambiente da Organização Policial. Para que se possam exemplificar as possibilidades de aplicação dos parâmetros, apresenta-se uma análise de processos internos da seguinte maneira:
PARÂMETRO | ANÁLISE | INDICADORES |
Eficiência | Resultado alcançado + recurso utilizado | -Índices de abordagens; -Tempo médio de emprego de veículos em ocorrências; -Tempo de resposta a chamadas; -Chamadas recebidas em relação a atendimentos não realizados; -Índice de inquéritos policiais que resultaram em denúncia na Justiça. - Realização de Ações educativas proativas |
Qualidade | Especificação através do desempenho desejado cruzando-se dados de eficiência | -Comunicabilidade interna e externa de acordo com os padrões estabelecidos; -Coeficiente de segurança em relação a acidentes (viaturas e policiais) e disparos de arma de fogo; -Identificar as reclamações recebidas do cidadão; -Índice de denúncias judiciais de policiais em atendimento de ocorrências. |
Produtividade | Relação entre o que é recebido e o que é produzido | -Recursos disponíveis e sua aplicação; -Índice de proporcionalidade entre policiais aplicados no policiamento e na atividade administrativa; -Análise comparativa da produção, recursos e esforços; -Quantidade de recurso em relação ao resultado obtido; - Inquéritos produzidos e finalizados; - Relação entre a equalização de resultados e os recursos; - Número de abordagens em relação aos meios disponíveis e ao número de veículos em circulação. |
Qualidade de vida no trabalho | Resposta a fatores presentes na organização: relação com colegas, meios disponíveis, estrutura física, feedback, grau de envolvimento com o planejamento, solução de problemas, tomada de decisão. | - Análise do clima organizacional - Materialidade de medidas para dar condições de trabalho ao policial; - Análise das faltas e atestados médicos; - Análise da sobrecarga de trabalho; - Comunicabilidade interna; - Participação do grupo de trabalho na tomada de decisão ou desenvolvimento de projetos; -Comunicabilidade Interna: reuniões com a participação de gestores ; |
Inovação | Processo criativo relacionado à mudança do que esta sendo feito (introduzindo novos bens, serviços, relaciona-se o que esta sendo feito à estrutura, tecnologia, produtos, serviços, métodos, procedimentos e políticas. Envolve: criação, mudança e sucesso). | - Número de Oportunidades criadas para estimular a inovação: concursos, financiamento de projetos, etc; -Análise da execução de projetos diferenciados e metas atingidas. |
Quadro 1 - Análise Geral de Processos Internos.
Fonte: Adaptado pelo autor com base em Sink e Tuttle (1993).
Por sua vez, identificam-se parâmetros relacionados ao resultado, já no ambiente externo, exemplifica-se:
PARÂMETRO | ANÁLISE | INDICADORES |
Eficácia | Resultado Desejado + Realização da atividade + mínimo aproveitamento de recursos | -Diminuição do número de determinada ocorrência em uma determinada área; -Esclarecimento de delitos; -Prisões de autores de delitos; -Apreensões realizadas. |
Qualidade | Atender a necessidade do cidadão, com excelência de serviço conforme a especificação através do desempenho desejado. | -Apresentação pessoal dos policiais, viaturas e prédios; -Qualidade do atendimento; -Tempo de resposta às chamadas; -Confiabilidade no serviço. -Comunicabilidade externa: número de reuniões realizadas com órgãos parceiros e medidas adotadas; |
Orçamentalidade -centros de custo- | Relação entre o conjunto de meios recebidos, as necessidades estabelecidas e o resultados alcançados. | -Relação entre horas extras e impacto alcançado; -Custo benefício para manutenção do policiamento montado; - Variação orçamentária em relação ao controle de índices de ocorrências; - Custo do serviço policial por habitante comparado com o controle da criminalidade |
Quadro 2 - Análise Geral de Resultados.
Fonte: Adaptado pelo autor com base em Sink e Tuttle (1993).
A divisão proposta tem o cunho didático de esclarecimento da possibilidade de utilização de determinados parâmetros para nortear a avaliação do serviço e a tomada de decisão. Nesta proposta há uma avaliação conjunta de todos os parâmetros para determinar o desempenho de uma agência policial aplicada em fronteira no âmbito urbano e rural. Denota-se que o parâmetro qualidade, pela sua abrangência, pode estar sendo empregado tanto para avaliação de resultados como nos processos internos. Ampliando a visão a partir desta orientação demonstra-se que uma medida parcial encobre ou desconsidera peculiaridades da organização. Como é o caso de uma proposta de medida de desempenho relacionada à produtividade em que se considera o atendimento de um determinado indicador como o desarmamento. Em uma região pode existir a preocupação com o elevado índice de homicídios, porém, em outra região este indicador não terá relevância devido a sua característica, pois ali o indicador de apreensões, relacionadas a entorpecentes, contrabando e descaminho, terá maior relevância.
Obviamente, que os parâmetros tratados neste trabalho estão conectados, existindo, por exemplo, alta relação entre qualidade e eficácia. Também, destaca-se que há uma linha lógica na gestão da qualidade que inicia com o planejamento e na comunicação, avança para a disponibilidade de recursos, processos, o comprometimento de gestores e colaboradores, até chegar-se ao que é produzido e a análise da visão de quem recebe o serviço.
6. Considerações Finais
No mundo em que as fronteiras se esboroam diante das características transnacionais, colocando a prova o poder do Estado-Nação, as repercussões sobre o ente polícia ocorrem a partir da sua capacidade de interpretar as tendências, adequação às exigências de conectividade com esta rede de outros agentes que se formam, uma qualificação de gestão e um foco nos resultados de seu serviço.
Neste sentido, a integração entre um sistema de segurança, interno e externo, dirigi-se à uma colaboração recíproca e continuada compreendendo atividades investigativas, preventivas de forma descentralizada; desenvolvimento de atividades operacionais conjuntas; sistema de comunicação entre os órgãos de segurança dos , capacitação de profissionais, troca de experiências através de estudo continuado de cenário, respeito aos direitos humanos e senso ético.
A gestão de segurança pública acontece permeando e permeada por outras áreas. Também, volta-se ao gestor que embrenhado em pressões por resultados imediatos, por deixar de conhecer além de seus limites circunscricionais ou por manter-se fechado às relação interinstitucionais e com a sociedade, não conseguindo construir novas alternativas ou quando supõe apresentá-las está restrito ao rótulo e não ao conteúdo. O complexo da segurança pública é um constante reconstruir, é atitude, dinamicidade, ações inovadoras e o aprimoramento ético em suas relações.
Os investimentos em segurança pública na Região Fronteira são uma realidade e encontram plena justificativa diante do cenário apresentado uma vez que convergem para as diretrizes do Pronasci em relação:
- Ampliação de medidas de enfrentamento do crime organizado;
- Desenvolvimento de programas capazes de responder às demandas da criminalidade;
- Criação de redes sociais e institucionais;
- Valorização de profissionais de segurança pública.
- Fortalecimento de estruturas e parcerias com estados e municípios.
O reconhecimento de fronteiras institucionais e a disposição para vencê-las pelo comprometimento, mudança cultural (ou mesmo estrutural), qualidade de gestão e inovação são primordias para qualificar o trabalho policial e legitimar seu mandato junto à esta sociedade complexa.
Diante destas necessidades e do cenário nacional, é inegável a iminência de uma profunda transformação no pensar do gestor público e nas estruturas policiais brasileiras para sua adequação ao dinamismo e complexidade das demandas em torno da segurança pública, mesmo que se reconheça que tal perspectiva envolva não só a polícia, assim como já ocorreu em outros países, como trata Gomes (2008, p. 47) ao analisar a reforma da polícia na Europa como resposta ao novo quadro internacional de ameaças e riscos, mudança social, evolução da criminalidade, sentimento de insegurança:
[...] suscitaram a necessidade de os Estados procederem a uma revisão do conceito de segurança, adotarem uma nova forma de governança da segurança, e implementarem, com maior ou menor rapidez e sucesso, reformas nos sistemas de segurança nacionais e nas instituições policiais.
Notório, também, que a aproximação de um momento de transformação mais profunda cria um processo de disputa de espaço e poder entre vários atores do sistema, onde cada um percebe no outro uma ameaças, em um jogo esquizofrênico e perverso a canalizar, de forma equivocada, a energia que deveria ser aplicada conjuntamente para a proteção do cidadão e na prevenção ou repressão ao delito. Porém, independente o grau ou tempo em que venha a se efetivar há de se reconhecer que a transformação no fazer e de ser polícia não é uma escolha é um processo lógico de adequação à realidade.
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[1] Tenente Coronel: Comandante do 4ª Batalhão de Polícia de Área de Fronteira. Brigada Militar. RS
Bel Ciências Jurídicas e Sociais
Pós Graduado em Segurança Pública e Engenharia de Produção.
Artigo baseado em : Monografia: Governança e Segurança Pública em Fronteira. Ministério da
Justiça.Brasília.2009.
Monografia: Serviços em Segurança Pública: Estudo de caso do 4ºBPAF.
Academia de Polícia Militar. Porto Alegre. 2011
[2]Lucratividade - refere-se a centros de lucro.
[3]Orçamentalidade – ou Budgetabilidade, refere-se a centros de custos em organizações sem fins lucrativos.
Citar como
CAMPOS, Sérgio Flores de Campos. PLANO ESTRATÉGICO DE FRONTEIRAS E GESTÃO PARA O RESULTADO EM POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA. Artigo. 2012. Disponível em http://fronteirasetransformacoes.blogspot.com.br/.
